夏伯陽(yáng) 2024-04-22
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當(dāng)我們把目光投向中國(guó)西南近鄰越南時(shí)，可能會(huì)發(fā)現(xiàn)，越南的一級(jí)行政區(qū)包括58個(gè)省和5個(gè)中央直轄市，共計(jì)63個(gè)省級(jí)行政單位——這會(huì)不會(huì)有點(diǎn)太多了？
越南，全名越南社會(huì)主義共和國(guó)，地處中南半島。如果以我國(guó)山西省為例對(duì)比，越南國(guó)土面積約33萬(wàn)平方公里，大致相當(dāng)于兩個(gè)山西省的面積總和；人口1.03億（2023年數(shù)據(jù)），大致相當(dāng)于3個(gè)山西省的人口總數(shù)；（2023年數(shù)據(jù)常住人口約3466萬(wàn)人）；而行政區(qū)劃如上文所述共63個(gè)省級(jí)行政區(qū)，對(duì)中國(guó)政區(qū)地理稍有興趣的朋友也許知道，山西省目前下轄11個(gè)地級(jí)市。
越南行政區(qū)劃圖（左）。
山西行政區(qū)劃圖（右）。來(lái)源/山西省地理信息公共服務(wù)平臺(tái)
如果以這樣一個(gè)不甚恰當(dāng)?shù)膶?duì)比來(lái)看，越南的省級(jí)區(qū)劃，似乎顯得繁多而密集。
我們或許可以從越南近代以來(lái)的歷史中，尋找省制問題的相關(guān)解答。
重臣守疆：越南阮朝初期的治疆策略
1802年，阮福映稱帝，年號(hào)嘉隆，定都富春（今越南中部順化），次年取得清政府“越南國(guó)王”冊(cè)封認(rèn)可。這標(biāo)志著越南歷史上最后一個(gè)封建王朝——阮朝的建立。
阮朝建立時(shí)，面積達(dá)到越南各個(gè)歷史時(shí)期的最高值，疆域北界為鎮(zhèn)南關(guān)（即今友誼關(guān)），南至富國(guó)島，南北跨度較大的地理格局，制約著封建王朝本就有限的管理半徑，也向阮朝及其后各路統(tǒng)治者提出治理難題。
越南阮朝建立之初，政權(quán)面臨邊境少數(shù)民族起義和前代政治勢(shì)力殘余反抗等種種內(nèi)外離心因素，其中又以盡快控制前所未有的“寬廣”疆域?yàn)橹饕獑栴}。對(duì)此，“馬上得天下”的越南阮朝第一任君主阮福映借鑒前朝經(jīng)驗(yàn)，以中部的富春為中心構(gòu)建富春京畿區(qū)，在北部地區(qū)設(shè)置北城以經(jīng)略紅河平原及周邊地區(qū)，在南部地區(qū)設(shè)立嘉定城以經(jīng)略九龍江平原和周邊地區(qū)。這種政區(qū)體制被學(xué)者韓周敬稱為“京-城”政區(qū)體制。
“京-城”政區(qū)體制北-中-南今天的大致位置。來(lái)源/百度地圖
“京-城”體制下，富春京畿區(qū)下轄“直隸四營(yíng)”和“近畿八鎮(zhèn)”，“營(yíng)”“鎮(zhèn)”之下或直接統(tǒng)縣，或設(shè)府、道等轄縣政區(qū)。北城和嘉定以重臣鎮(zhèn)守，分別下轄若干鎮(zhèn)。“城”以下南北地方政區(qū)則呈現(xiàn)鎮(zhèn)-府-縣（州）三級(jí)制。
據(jù)《大南寔錄正編》載：
“（城）特置專閫大員，分設(shè)列曹，諸鎮(zhèn)之事悉關(guān)之。”
在封建王朝時(shí)期，任命武將全權(quán)節(jié)制邊鎮(zhèn)絕對(duì)算一步險(xiǎn)棋，因?yàn)橐恢簧骶腿菀紫萑雰?nèi)輕外重、裂疆割據(jù)的危局。而鎮(zhèn)守嘉定的重臣黎文悅居功自矜，以致南方“只知有帥閫（kǔn），不知有朝廷”的表現(xiàn)，也印證了這一結(jié)論。可以看出，“京-城”體制具有相當(dāng)?shù)倪^渡性，是越南阮朝政權(quán)建立初期經(jīng)略疆域的權(quán)宜之計(jì)。政權(quán)形勢(shì)穩(wěn)定后，有才略的封建君主也必然將政區(qū)體制導(dǎo)向更利于中央集權(quán)的方向。
效法清制：阮朝明命時(shí)期的政區(qū)調(diào)整
“京-城”政區(qū)體制延續(xù)接近30年后，政令不通、吏員冗雜、管理混亂等問題日益凸顯，亟待改革——這在朝野有識(shí)之士中早已形成共識(shí)。就在此時(shí)，在阮朝第二任皇帝明命帝（一般指阮福晈）的治理下，政局漸趨平穩(wěn)，基本具備了改革條件。
萬(wàn)事俱備，動(dòng)手！
明命十二年（1831），諭群臣曰：
“北城十一鎮(zhèn)地廣事繁……朕祗紹前庥，遹追先志，重念此各地方兵民詞訟、錢糧稅課，實(shí)屬胤繁，必須按轄分司，俾有專責(zé)……以及畿北之廣治、廣平、乂安、清葩、寧平等轄，亦宜一體改定，分設(shè)規(guī)程，則職司不至太繁，事務(wù)亦歸妥便，方能垂久無(wú)弊。”（《大南寔錄正編第二紀(jì)》卷七六，第11-12頁(yè)）
政區(qū)改革的矛頭，首先對(duì)準(zhǔn)了北城所轄全域和富春京畿區(qū)順化以北地區(qū)。
順化。來(lái)源/pixabay
詔令頒布當(dāng)年，廢除了北城建置，并陸續(xù)罷黜“城”下轄的總鎮(zhèn)、鎮(zhèn)守、協(xié)鎮(zhèn)等軍事色彩濃厚的職官，改設(shè)總督、巡撫、按察、布政等理民官。原北城所轄十一鎮(zhèn)經(jīng)歷拆并和更名，變?yōu)槭皇?，同時(shí)又將原北城治所改為河內(nèi)省。富春京畿區(qū)之乂安拆分為乂安、河靜二省，其余廣平、廣治、清華、清平各自成省。
京畿以北撤鎮(zhèn)改省之后“興利革弊之實(shí)效，歷歷可觀”，行政效率大大提高，成效顯著。而北部地區(qū)省制改革的成功也給了越南阮朝明命帝將行省制度向全國(guó)推廣的信心。
明命十三年（1832），又諭群臣曰：
“北圻分設(shè)事宜，曾經(jīng)規(guī)措施行矣，南圻自廣南至嘉定，亦須仿廣治以北諸省，設(shè)置督撫、布按、領(lǐng)兵等職官，以昭畫一。”（《大南寔錄正編第二紀(jì)》卷八十五，第11頁(yè)）
南部地區(qū)的改革舉措與北方大致無(wú)異。改革廢除嘉定城，將原藩安、邊和、永清、定祥、河仙鎮(zhèn)俱改為省，并新置安江省。富春京畿區(qū)以南的廣南、平定、富安、慶和、平順鎮(zhèn)也改為省。
改革后的阮朝，廢除了富春京畿區(qū)和北城、嘉定城建置，將全國(guó)分為31個(gè)省級(jí)單位，其下仍設(shè)置府縣，建立了高層政區(qū)、統(tǒng)縣政區(qū)和縣級(jí)政區(qū)三級(jí)制。據(jù)學(xué)者韓周敬統(tǒng)計(jì)：“明命十三年（1832）底，通國(guó)共有承天一府，及三十省之地，省級(jí)政區(qū)以下的統(tǒng)縣政區(qū)八十九個(gè)，其中府七十三，分府十六；縣級(jí)政區(qū)共二百八十八個(gè)，其中縣為二百三十八個(gè)，州為五十個(gè)。”（數(shù)據(jù)來(lái)源：韓周敬《越南阮朝政區(qū)地理研究（1802-1884）》，暨南大學(xué)2018年博士論文）
省制改革之后，不僅政區(qū)層級(jí)有所改易，地方職官體系與行政制度也都發(fā)生了變化：總督、巡撫、布政使、按察使，種種帶有中國(guó)印記的職官名稱讓人恍然間看到一個(gè)縮微版的明清時(shí)期地方行政體系。
越南阮朝皇帝宣布科舉名次的儀式的畫像。來(lái)源/紀(jì)錄片《走遍亞洲》之《走進(jìn)越南》截圖
無(wú)論如何，明命政區(qū)改革的一系列舉措，基本奠定了近代以來(lái)越南的疆域格局，中央集權(quán)有所加強(qiáng)。但同時(shí)難以忽略的是，省制本身存在結(jié)構(gòu)性問題，并在其后的政區(qū)變革與行政實(shí)踐中日益顯現(xiàn)。就政區(qū)和人口的比例而言，明命政區(qū)改革所建立的省制缺乏空間和人口依托，即阮朝嗣德帝所言“地不廣而設(shè)官吏多，一府縣不及中國(guó)一鄉(xiāng)，一省不及一縣”，過密的行政序列必然導(dǎo)致民眾負(fù)擔(dān)加重、財(cái)政壓力加劇。而如果將目光投向19世紀(jì)中葉的世界大勢(shì)，則可以更清晰地看到，阮朝這一封建王朝修修補(bǔ)補(bǔ)式改革不過是落日余暉，難逃被西方殖民風(fēng)暴吞沒的命運(yùn)。
殖民分治：法屬時(shí)期的歷史迷思
1858年9月，法國(guó)武裝入侵越南，在隨后的近十年中逐漸侵吞了南部六省。進(jìn)入19世紀(jì)80年代，法國(guó)的控制向越南中圻和北圻擴(kuò)展，隨著1884年法越《順化條約》的簽訂，越南淪為法國(guó)的殖民地。在此過程中，法國(guó)殖民地行政系統(tǒng)逐步搭建起來(lái)。
法越簽訂《順化條約》。來(lái)源/紀(jì)錄片《一百三十年前的較量》截圖
為加強(qiáng)對(duì)原越南疆域的控制，法國(guó)殖民者采取了三級(jí)圈層的辦法，將越南全境分為東京（北圻）、安南（中圻）、法屬交趾支那（南圻）三部分。其中東京為“半保護(hù)地”，即利用阮朝殘余的民望建立所謂法越共治政府；安南為“保護(hù)地”，由阮朝直管；法屬交趾支那為直轄領(lǐng)地，即完全的殖民地。在法國(guó)殖民者的圈層模式下，阮朝不得不回到地方分權(quán)的舊路，其經(jīng)制區(qū)域被迫縮小至原富春直轄區(qū)之地。此時(shí)南圻已成為法國(guó)殖民地，由殖民者掌握全權(quán)；在北圻則設(shè)置北圻經(jīng)略大使，但最高權(quán)力統(tǒng)于法人。出于同樣目的，法國(guó)殖民者在省級(jí)政區(qū)劃定方面采取“土漢分離”、析置新省的策略。
在法屬時(shí)期一系列政區(qū)析置改設(shè)的措施下，越南省級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量開始猛增。截至阮朝滅亡的1945年，越南地區(qū)全境共有61省，數(shù)量較明命政區(qū)改革時(shí)期增加了一倍。在61省中，北圻23個(gè)，中圻18個(gè)，南圻20個(gè)，其中超出一半為新設(shè)之省。而新設(shè)省份大多數(shù)是從原有省份當(dāng)中剝離出來(lái)，此外還有在新辟地區(qū)設(shè)省、在與高棉老撾等統(tǒng)一規(guī)劃時(shí)合并改置的?。ㄈ缍鄻肥。?。省數(shù)的激增，直接導(dǎo)致了單省面積的下降，以及原省內(nèi)部地理或文化單元的解離。省級(jí)政區(qū)密集設(shè)置的格局，延續(xù)到了阮朝末期乃至滅亡之后。
20世紀(jì)40年代以降，中南半島呈現(xiàn)各路殖民者“你方唱罷我登場(chǎng)”的局面。先是法國(guó)殖民當(dāng)局在太平洋戰(zhàn)爭(zhēng)中苦苦支撐，再是日本殖民者大肆搜刮攫取。隨著越南的“八月革命”和50年代法國(guó)殖民當(dāng)局從越南地區(qū)的退場(chǎng)，美國(guó)勢(shì)力接續(xù)進(jìn)入東南亞地區(qū)，扶植南越吳廷琰政權(quán)以對(duì)抗北部胡志明領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義政權(quán)，加劇南北對(duì)抗。直至1975年越南戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束，美國(guó)勢(shì)力完全退出越南地區(qū)。
胡志明雕像。來(lái)源/pixabay
長(zhǎng)達(dá)30余年對(duì)抗兼有戰(zhàn)爭(zhēng)的局面，使得越南政區(qū)設(shè)置客觀上更趨散碎，助長(zhǎng)了越南行政區(qū)劃的復(fù)雜性。
現(xiàn)代科層制下，維持相當(dāng)多數(shù)目的省及相應(yīng)的政府人員，需要極大的行政成本。統(tǒng)一后的越南政府顯然也對(duì)這一點(diǎn)有所回應(yīng)：經(jīng)過一系列政治改革與省份合并，今天的越南省級(jí)政區(qū)穩(wěn)定在了58個(gè)省、5個(gè)直轄市共計(jì)63個(gè)政區(qū)的格局。而根據(jù)或?qū)⒙涞氐?ldquo;大河內(nèi)區(qū)”規(guī)劃（越南加強(qiáng)區(qū)域一體化發(fā)展的一種構(gòu)想，即將河內(nèi)周邊的永福、北江等九省并入河內(nèi)市，成立新河內(nèi)，以此加強(qiáng)各地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)合作），在未來(lái)，越南省級(jí)政區(qū)繁多的局面也許會(huì)得到進(jìn)一步的調(diào)整和改善。
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